长春两级法院始终围绕经济社会发展大局,充分发挥行政审判职能,加强行政争议实质化解,依法促进政府诚信,推动府院良性互动,为进一步优化营商环境提供有力司法保障。按照省高院要求,出台行政案件司法审查报告,目的是增进行政、司法良性互动,为两级人民政府及其工作部门透过行政诉讼现状看法治政府建设提供有价值参考。
一、2020年度行政诉讼案件基本情况
(一)收结案概况
2020年,长春市两级法院(不包括铁路运输法院)旧存各类行政案件82件,新受理1805 件,审结1823 件。其中,各基层法院旧存一审诉讼案件51件,新受理553件,审结579 件;长春中院旧存一审诉讼案件25件,新受理302件,审结290件,旧存二审诉讼案件4件,新受理207件,审结209件;各基层法院旧存非诉审查案件2件,新受理734件,审结736件;长春中院受理非诉审查复议案件9件,审结9件。
(二)案件领域
行政争议仍集中于房屋、土地等管理领域。由于管辖的调整,公安、劳动和社会保障、城乡规划、市场监督等传统行政管理领域案件数量有所下降。伴随经济社会发展转型升级,教育、银保监、通讯、税务、应急等领域新类型案件不断出现。
(三)案件类型
2020年受理的行政案件中,所涉及行政行为主要是行政征收、行政强制、行政补偿、行政处罚、行政裁决、行政许可、履行法定职责等类型。
二、2020年度行政执法、行政应诉和行政败诉情况
(一)行政执法
总体来看,我市行政机关在运用法治思维和法治方式加强社会治理、深化法治政府建设、优化营商环境等方面进步明显,行政执法水平逐步提升,程序意识有所加强,行政复议纠错机制作用发挥明显,但行政机关及其工作人员依法行政的认知力、决策力和执行力尚有欠缺。依法行政方式不当,程序意识缺失,粗暴执法、简单执法时有发生。选择性执法、运动式执法现象偶有发生。仍然存在部分行政执法人员对行政行为所依据的法律、法规掌握不够全面、理解存在偏差的现象。有时,行政权的行使过分考虑行政目的,以人民为中心,有利于行政相对人的执法理念未得到全面落实,行政权必须在侵害公民权利最小的范围内行使的比例原则有时得不到合理掌控。对法律条文的理解和运用不够灵活,缺少人性化考量的事例在某些行政案件中仍然存在。
(二)行政应诉
随着对应诉工作的重视和法治理念的逐步确立,行政机关应诉能力有所提升。法律顾问等制度贯彻良好。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》颁布实施以来,在省、市委坚强领导和省、市政府大力支持下,我市行政机关负责人出庭应诉工作的难点和堵点逐渐得到有效解决,我市不存在行政机关负责人应出庭应诉而不出庭的情形。长春新区管委会、空港管委会、高新管委会、净月管委会、二道区、南关区、宽城区、九台区政府行政负责人均主动出庭应诉, 其中,长春新区管委会、净月管委会负责人出庭应诉时积极发言、主动推动矛盾的实质化解。
但有的行政机关对行政应诉重视不够,相关问题较为突出,主要表现为以下几个方面:
1.机关内部分工过于明确,大局观念不强,沟通协调不畅,相互推诿。与法院对接部门仅负责将法律文书和相关信息转达给各工作部门,完全不掌握案件情况,影响审判工作正常进行。
2.延期举证、不举证等现象时有发生。涉及国家及社会公共利益的案件,甚至在法院多次通知无果,发出责令举证通知书后仍然不举证也不说明情况的情形亦有发生。
3.部分行政机关委派的代理人非一线执法工作人员,有的行政机关临时指派不了解案件事实的代理人出庭应诉,代理人仅在形式上出席庭审,对案件事实和依据不发表任何意见,“出庭不出声”的问题依旧存在。有的代理人随意偏离事实发表意见。极个别行政机关代理人忽略了行政机关诚信的引领作用,反而抛开道德因素,玩弄诉讼技巧,采用公然“否认基本事实”甚至“抵赖”的方式企图胜诉,导致矛盾激化。不但行政争议难以解决,而且在庭审全透明公开的大环境中,极易引发不良舆情,影响政府形象。
4.不提交答辩状和证据目录的情形时有发生,导致庭审进展缓慢,有时举证仅概括证明事实情况和程序合法,无法起到应有的证明作用。
5.带领代理律师到法院研究案件,易产生不良社会影响。
6.极个别行政机关对明显违法、主要证据不足的行政行为,不但在应诉过程中继续对抗,甚至期望法院予以通融,在一审败诉后仍固执己见,导致行政行为反复被撤销,矛盾升级,化解难度加大,同时,损害司法权威和政府公信力。
(三)行政败诉
1.基本情况。2020年,长春市各级行政机关行政诉讼败诉案件共199件,败诉率18.46%。
败诉案件中,宽城区政府及其下级政府、工作部门败诉21件、朝阳区政府及其下级政府、工作部门败诉19件,绿园区政府及其下级政府、工作部门败诉19件, 德惠市政府及其下级政府、工作部门败诉17件、榆树市政府工作部门败诉16件、经开区管委会败诉15件、农安县政府及其下级政府、工作部门败诉14件、净月区管委会及其下级政府、工作部门败诉13件、高新区管委会及其工作部门败诉9件、双阳区政府及其下级政府、工作部门败诉7件、九台区政府及其下级政府、工作部门败诉7件、公主岭市政府及其下级政府、工作部门败诉7件,南关区政府及其下级政府、工作部门败诉6件,二道区政府及其下级政府、工作部门败诉3件、汽开区管委会败诉3件、新区管委会败诉1件、长德新区管委会败诉1件、北湖管委会败诉1件;长春市公安系统败诉4件,市场监督系统败诉7件。
败诉案件中,征拆及相关赔偿、补偿类案件105件,信息公开类案件15件,公安行政管理类案件12件,市场监督管理类案件9件。
2.败诉案件特点。败诉案件呈现行政行为类别集中、原因集中、原被告主体集中的特点,多为数名原告对某一专项执法行动、征收行为提起诉讼的“串案”,一错全错,直接导致行政机关败诉率大幅提升。行政机关败诉主要集中在以下几个领域:一是强制拆除案件。主要存在于城乡规划管理、土地管理和征收领域。既有土地管理、规划管理中的强制执行,也有环保、农业执法等强制执行,还有继续沿用“以拆违促拆迁”等错误传统经验导致败诉的案件。同一被告、同一原因、同一项目败诉多件的情况并非个别现象;二是信息公开案件。这类案件绝大多数是行政相对人为了实现征收补偿利益、信访诉求增加砝码而采取的“迂回策略”,行政机关由于对信息公开原则把握不准或者担心引起连锁反应不敢公开,导致一人申请多个信息公开,并连续提起诉讼。
3.败诉原因分析。一是为了达到行政目的,行政机关刻意规避法定程序,比如,大项目建设时间节点紧迫,未按照《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定履行法定程序;二是行政机关对法律法规的规定掌握不到位,未严格履行法定程序,相关程序环节缺漏;三是不注重收集、保存证据,有的行政机关虽然履行了法定程序,却未做到全程留痕,导致在诉讼中因举证不能而败诉;四是在行政执法过程中适用法律不当,不适用上位法却选择内部规范性文件,以致对行政相对人课以更重的义务;五是现有证据能够证明登记类行为确实有误,行政机关因害怕担责拒绝主动撤销或变更登记行为,导致败诉;六是为了拖延履行职责或与行政相对人较劲儿,置行政判决结果于不顾,明知后续行政行为违法而继续为之。
三、对提升依法行政、依法应诉能力,降低行政败诉率的建议
(一)严格遵循依法行政原则
1.规范内部文件。2020年度两级法院虽然没有受理规范性文件合法性审查案件,但行政相对人对规范性文件合法性提出质疑的情况时有发生,而且从行政机关提交证据情况来看,部分“红头文件”的裁量基准表、工作流程图与法律、行政法规存在冲突,成为败诉之源。例如,针对不特定人发出的拆除违法建筑通告、未经登记建筑认定办法等,在主体权限、程序设定等方面与上位法不符。建议对现行未登记房屋认定办法进行修改。
2.落实责权法定。要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化和建立执法全过程记录制度,严格执行行政强制法、行政处罚法、行政许可法、政府信息公开条例等相关法律中程序性规定,摒弃重实体、轻程序的观念,重视依法行政细节问题。例如,因忽视信息公开关于延期公开、不予公开、告知公开职权机关等规定导致违法相对较多。
3.加强部门联动。环境治理、集体土地和国有土地上房屋征收补偿等工作,内部程序环环相扣,需要多个机关之间相互配合。例如,在集体土地征收程序中,县级以上人民政府对耕地上建筑物的征收补偿工作,需要自然资源部门对土地及地上物的性质进行认定;在国有土地拆违工作中,由于市容部门没有规划的审批权,需要自然资源部门对违建的认定工作进行配合,否则行政执法必然出现主要证据不足的情形。
(二)高度重视合理行政原则
1.处理好合法与合理问题。在绝大多数情况下,案件处理的合法与合理是统一的,能够取得合法与合理的兼顾。在极个别情况下,不排除合法与合理会出现矛盾与冲突,需要执法人员理性处理,在合法与合理之间做到正确权衡,在法律允许的范围内充分考虑合理性问题,在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题,以达到法律效果与社会效果的统一。
2.注重合理裁量。尽量明确裁量基准,坚守比例原则。例如,在有其他更好处理方式的情况下,慎用吊销营业执照等措施,避免企业失去整改再生的机会。再比如,不能只看结果不看过程,只要企业发生安全事故就推定未履行安全教育职责,一罚了之。
3.以有利于行政相对人为基本原则,避免转嫁行政成本。对因行政机关自身原因导致行政相对人违法,不能将违法责任归咎于行政相对人,甚至要求行政相对人承担不利的法律后果。例如,行政相对人取得了一系列行政审批手续后进行了建设行为,行政机关无正当理由不能自行撤销相关审批,而由行政相对人承当不利的法律后果。对历史形成的确实属于政府招商引资项目,存在信赖保护利益的,能够采取补办手续等补救措施的,应尽量采取补救措施。不能采取补救措施的,也应通过协商,该补偿的补偿,做好善后工作,不能新官不理旧账,一拆了之、一罚了之。
4.鼓励自我纠错。例如,房屋、工商等行政登记类案件,登记所依赖的基础性民事法律关系已经被确认无效,或者其他证据明显能够证明登记行为确实有误,行政机关应主动撤销或变更登记行为,减轻行政相对人诉累,节约有限的司法资源。
5.防止选择性执法和执法标准不统一。例如,对同一执法区域内具有相同情形的行政相对人,不能只针对个别相对人进行处罚或处罚有轻有重;不能拖延作出处罚,对日常监管中发现的违法行为不能待难以整改时才作出处理决定,否则是怠于履行职责。
6.减少运动式执法。行政管理重在日常监管,不应依赖运动式执法。确有开展集中整治必要的,也应梳理好职权主体、法律依据、行政程序问题,妥善处理集中整治与行政法治的关系,防止出现批量败诉案件。
(三)提升行政应诉能力,针对性补足当前短板
1.科学考评败诉案件。针对败诉案件中反映出来的治理中存在的问题予以整改纠正的同时,要防止不区分具体原因“凡败诉、必追责”,挫伤勇于担当的执法人员积极性。不能对败诉案件反应过当,要考虑到治理转型、法律冲突、政治社会效果等相关因素来理性认识败诉现象,更不能只追求不败诉但却不重视从源头上改进执法质量。
2.落实负责人出庭制度。负责人出庭比率不是衡量人民法院的工作指标,是衡量行政机关自身法治政府建设的一项指标,因此负责人出庭应诉效果源于负责人的自觉和行政机关的要求。要落实健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。
3.正确定位应诉目的。要加强出庭应诉人员能力培养,树立正确应诉观。应诉过程中有理的时候要“以理服人”追求胜诉,没理的时候要“讲理服人”接受败诉,将“化解行政争议,固牢执政根基,提升治理能力,维护政治安全”作为行政应诉工作的不懈追求,不断加强诚信政府建设。
(四)认真解决串案败诉问题,降低行政机关败诉率
1.涉城乡规划管理和土地管理案件。要明确法律适用问题,城乡规划法主要规制规划区域内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。土地管理法主要规制将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法占地行为,且需申请人民法院强制执行。要遵守法定程序,保证行政相对人申请行政复议和行政诉讼的权利。要防止在行政赔偿诉讼中陷于被动,强制执行时要做好执法全过程记录,做好证据保全,物品清点、保管和交接要全程留痕。要对临时抢建以钢筋骨架冒充大棚的建筑性质作出正确认定,对此不予补偿和行政赔偿,扭转社会中普遍存在的“抢建能牟利”错误观念。要更新管理理念,树立法治思维,淘汰在征收程序启动之后还以“拆违促拆迁”、“D级危房治理”、“突然袭击式拆除”等无法通过合法性审查的习惯做法。
2.涉征收案件。送达程序不合法、未满足被征收人补偿方式选择权、评估时点确定违反公平补偿原则是导致补偿决定被撤销的主要原因。对未经登记建筑决定是否补偿时,不能仅以建筑时间为主要认定依据,应对建筑物是抢建还是历史遗留、属于“主房”还是“附属设施”做系统考量,适用建筑建成时的法律、法规判断建筑物性质,作出是否补偿的决定。对于并非抢建、确属历史遗留的未登记建筑,不能因客观上没有相关证照而直接认定为严重违反城乡规划不予补偿。对于尚可采取改正措施的未登记建筑,经过处理之后应参照合法建筑予以补偿,不宜仅补偿建设成本。
3.涉信息公开案件。未严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称信息公开条例)的规定作出信息公开行为是导致信息公开行为被撤销或被确认违法的主要原因。行政机关应当准确把握政府信息的内涵,严格按照信息公开条例第三十六条的规定视不同情况分别作出答复。同时,应注意甄别并有针对性处理同一申请人大量申请信息公开,滥用信息公开申请权等情形。
二〇二一年七月八日
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2021-10-22 10:49:34
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