长春市中级人民法院党组书记、院长 程凤义
一、引言
3月30日,习近平总书记在浙江安吉县考察时强调,“基层是社会和谐稳定的基础。要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,把党员、干部下访和群众上访结合起来,把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来,让老百姓遇到问题能有地方‘找个说法’,切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”。对长春市而言,以市域社会治理现代化试点城市创建为切入点,主动适应新时代国家治理体系和治理能力现代化的新情况新问题新要求,切实做到以市域为主阵地、基层为主战场,充分发挥市域资源手段优势,推动关口前移、重心下移,进而加快构建社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,是坚持和发展新时代“枫桥经验”的应有之义,对深入推进平安长春建设,确保人民安居乐业、社会安定有序、基层政权稳固,加快推动长春全面振兴全方位振兴具有重大而深远的现实意义。
二、构建社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的必要性
完善矛盾纠纷多元预防调处化解机制既是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大决策部署,更是全面深化改革、创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。十八大以来,党中央高度重视矛盾纠纷多元预防调处化解机制建设。当前,长春振兴发展正处在爬坡过坎、滚石上山的关键时期。当前,法律问题与社会问题相互交织,公共利益与个体利益时有冲突,社会矛盾纠纷日益呈现出主体多元化、诉求复杂化、类型多样化的特点。特别是,中美贸易争端、新冠肺炎疫情等带来的冲击和不利影响,使矛盾纠纷日益呈现出错综复杂、多发高发态势。新时代,为满足人民群众对维护自身合法权益、妥善化解矛盾纠纷的多元需求,必须适应矛盾纠纷的多元属性,切实转变解纷理念,打破过往“司法诉讼包打天下”的固化局面和惯性思维,建立和完善矛盾纠纷多元预防调处综合化解机制,切实有效推动平安长春、法治长春建设。
(一)构建社会矛盾纠纷多元预防调处综合化解综合机制是助推社会治理现代化的有效手段。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调,社会治理的最好办法,就是将矛盾消解于未然,将风险化解于无形,要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,从源头上减少诉讼增量。在当前探索推进市域社会治理现代化的背景下,积极构建社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,特别是充分发挥调解这一“东方经验”的独特优势,有助于使纠纷“化于未发、止于未诉”,有助于加快推动平安长春、法治长春和全市现代化都市圈建设再上新台阶。
(二)构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制是优质高效化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的现实需要。实践中,许多形成诉讼的矛盾纠纷往往是由一些“小”矛盾所引发,在产生之初未得到妥善处置,最后“小事拖大”“ 大事拖炸”,甚至从非对抗性矛盾转化为了对抗性矛盾。构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,需要广泛发动人民调解、行政调解、行业调解、律师调解等各类调解主体,形成多层次、阶梯式的纠纷解决体系,促进矛盾纠纷有效分流、多元化解。
(三)构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制是实现从“法院主推”单一模式到“党政主抓”整体格局的一次质的飞跃。当前,推进矛盾纠纷多元预防调处化解对于减少诉讼增量、缓解人案矛盾,进而有效化解矛盾纠纷具有重要意义。矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制从本质上讲是党委和政府领导下的社会治理机制,绝不是法院一家就可以实现的事。其中党委领导、政府主导、法治保障的工作机制是根本保障,提高各级干部运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾的能力是有效途径,促进全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法是必然要求。
基于上述认识,我们认为:完善矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,是全面贯彻落实党中央和省委、市委相关决策部署的有力抓手,是回应社会期盼和群众需求的务实举措,应当作为长春市域社会治理现代化试点工作的一个创新实践大胆探索和推进,以小切口实现大效应。
三、构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制面临的困境
结合司法实践,通过分析研判,我们认为虽然我市矛盾纠纷多元预防调处化解机制已经初步建立,但是仍然存在以下四方面问题:一是思想上不够重视。由于思想认识层面的因素,过于关注和强调经济、民生等建设,没有把矛盾纠纷多元预防调处化解放在社会稳定、长治久安的全局中来定位和思考,有时还片面地认为构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制是司法机关或司法部门的内部事务。二是组织体系不科学不完善。目前,矛盾纠纷多元预防调处化解工作,基本上还处于各自为战以及零散、碎片化的状态,尚未建立起统一的矛盾纠纷多元预防调处化解工作机构,缺乏统一的多元预防调处化解平台。不同渠道的纠纷解决资源多数还处于原始自发状态,未能实现有效的资源整合和优化配置。三是缺少完备的工作运行机制。主要表现为:诉调对接机制不够完善,导致各类矛盾纠纷大部分集中到诉讼渠道,不仅浪费了有限的审判资源,增加了人民群众的成本负担;调解员制度存在工作人员不确定、素质参差不齐、更换调整频繁、队伍不稳定、工作积极性不高等问题;激励机制不足,经费保障机制还需完善,难以保障正常开展工作和充分调动各方参与矛盾化解的积极性。四是缺乏系统完备的立法保障。在人民调解法、民事诉讼法等法律中,很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施。有些内容最高人民法院虽然作了规定,但这些规定对其他调解组织无法形成约束力,造成机制空转、效果不佳。
四、构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的实现路径
——坚持党政主导、统筹协调。要发挥好各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,人大民主集中作用,政府行政主导作用,政协民主协商作用,监察机关监督制约作用,司法机关定分止争、惩恶扬善、维护正义的作用,各种社会力量发挥自治、互律、协同作用,着力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,形成合理的治理格局和强大的治理合力。
——坚持依法治理、多措并举。坚决摒弃“稳定就是搞定、摆平就是水平”的人治思维、“花钱买平安”“办事找官员”“信访不信法”的行政思维,积极培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。要发挥法治的引领和保障作用,依靠法治思维和法治方式,统筹运用政治、法律、经济、行政、教育、文化等多种方式,多措并举,不断提升矛盾纠纷多元预防调处化解的法治效益和社会效益。
——坚持源头治理、预防为主。要抓住问题、矛盾、纠纷产生的源头和根本,将其解决在萌芽、解决在基层、解决在激化为对抗性矛盾之前,强调标本兼治、重在治本。及时发现和正确处理矛盾纠纷,做到发现在早、防范在先、处置在小、防微杜渐,尽可能避免社会矛盾碰头叠加、蔓延升级,从源头上预防和化解社会风险。同时,要切实从源头上预防和减少矛盾纠纷的产生,推动社会治理从化讼止争向少诉无讼转变。
——坚持联动融合、调解先行。充分发挥人民调解、行政调解、司法调解、行业调解等各类调解主体优势,将多元化矛盾纠纷预防调处化解综合机制的完善放到整个市域社会治理现代化的大体系中谋划,使社会自治功能作用最大化,促进共建共治共享良性循环,充分发挥调解这一“东方经验”的独特优势,开展“治未病、治预病”活动,努力实现矛盾纠纷“化于未发、止于未诉”。
五、构建矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的几点建议
(一)推动建立党政主导的组织领导体系
全市党政机关要将此项工作作为“一把手”工程来抓,统筹协调督导改革的工作落实。要将矛盾纠纷多元预防调处化解工作与业务工作同部署、同安排、同落实、同检查,主要领导全面抓,分管领导具体抓、各部门分工负责,形成全市上下一盘棋。要把完善矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制作为综治工作(平安建设)考评的重要内容,将考评结果作为对领导班子和领导干部考核评价的重要参考。对矛盾纠纷问题较为突出的地区和单位,通过定期通报、约谈、挂牌督办等方式,督促其限期整改,并建立防止问题反弹的长效机制。
(二)探索搭建矛盾纠纷预防调处化解三大平台
一是搭建“综合性调解平台”。可依托原有基层综治中心,推动在乡镇、街道集中建立矛盾纠纷调处中心,建立“一站式、一体化”纠纷解决服务平台,受理各类矛盾纠纷案件。整合公安、司法行政、民政、人力资源和社会保障、信访、法院等力量,建立工作例会、首问负责、分流交办、检查考核等制度。二是搭建“专业性调解平台”。强化与行业协会、商会的沟通协作,充分利用行业组织、商会的专业优势开展调解。深化道路交通事故、土地征收、房屋拆迁、环境保护、劳动争议、物业管理、消费者权益及其他易发多发矛盾纠纷集中处理机制建设,整合行政、司法、调解、保险、鉴定、评估、公证等资源力量,建立协作配合、精干高效、便民利民的矛盾纠纷多元联动化解机制。三是拓展法院“诉调对接平台”。建立调解前置程序,研究设计适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型,在自愿原则前提下,引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者法官先行调解。健全委派调解程序,对当事人起诉到人民法院的适宜调解的案件,无论立案登记前后,人民法院可以委派特邀调解组织、特邀调解员在矛盾纠纷调处中心进行先行调解。
(三)切实推动“综合性调解平台”实体化运行
一是建立纠纷解决告知程序。矛盾纠纷调处中心在接到案件后,应当在登记立案前对诉讼风险进行评估,告知并引导当事人选择适当的非诉讼方式解决纠纷,为当事人提供纠纷解决方法、心理咨询、诉讼常识等方面的释明和辅导。二是完善繁简分流程序。通过矛盾纠纷调处中心对各类案件进行筛查、过滤、分流,引导当事人通过简单、快捷、非诉的方式调解解决纠纷。对调解不成的矛盾纠纷案件实行繁简分流,通过简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制分流案件,实现简案快审、繁案精审。三是完善矛盾纠纷化解对接机制。加强与信访部门、综治组织、人民调解组织以及仲裁机构等的对接,建立矛盾纠纷案件过滤机制,合理界定诉讼与非诉讼案件的范围,对平台穷尽调解手段仍无法化解的案件,及时转入诉讼程序,形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制。四是建立经费及人员组织机构保障制度。积极探索经费保障机制。制定工作平台经费管理办法,将调解工作经费、补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算,保证调解工作的正常开展。组织机构保障方面,依托现有的基层综治中心、信访接待中心,探索通过改造、改建或转设等方式搭建矛盾纠纷调处中心等综合性解纷平台。五是建立考核评价机制。将矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制建设纳入地方绩效考核制度中进行统一考核和管理,对成员单位、基层组织、行业组织等从矛盾纠纷案件量、难易度、调解率等方面考核评价。同时,探索将一审民事(行政)案件万人起诉率、信访比等指标纳入地方综治考评体系,作为政府可量化、可考评的依据。
(四)健全完善矛盾纠纷预防调处化解工作制度
一是建立矛盾纠纷调处联席会议制度。定期、不定期地召开联席会议,对辖区内发生的跨部门、跨区域、需要多部门共同处理的矛盾纠纷进行研讨,制定联动调处方案,进行业务指导。二是建立矛盾纠纷专业调处委员会制度。成立道路交通、婚姻家庭、劳动争议、物业纠纷、校园纠纷、保险纠纷、海事纠纷、医疗纠纷调委会等行业性、专业性调解委员会,开展专业领域案件化解工作。三是建立法官值班或巡回办案指导制度。有条件的地方,在矛盾纠纷调处中心配备值班法官,由擅长矛盾调处工作的法官或者司法辅助人员坐班,从事调解指导、预立案登记、和登记立案后的委托调解工作。四是健全特邀调解制度。吸纳人民调解、行政调解、商事调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织作为特邀调解组织,吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等具备条件的个人担任特邀调解员。五是建立律师参与调解制度。充分发挥律师专业化、职业化优势,参与纠纷解决。建立值班律师制度,在中心设立律师调解工作室,由司法行政部门组织派驻法律援助、公益律师坐班参与矛盾化解。六是民商事纠纷中立评估机制。在医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等领域探索建立中立评估机制,聘请相关专业领域的专家担任中立评估员。对当事人提起的民商事纠纷,矛盾纠纷调处中心可以为当事人安排中立评估员,协助出具评估报告,对判决结果进行预测,供当事人参考。七是建立无争议事实记载机制。矛盾纠纷调处程序终结时,当事人未达成调解协议的,在征得各方当事人同意后,可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实,并由当事人签字确认。进入诉讼程序后,除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外,当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。八是建立无异议调解方案认可机制。经调处未能达成协议,但是对争议事实没有重大分歧的,在征得各方当事人同意后,可以提出调解方案并书面送达双方当事人。当事人在七日内未提出书面异议的,调解方案即视为双方自愿达成的调解协议。
(五)组建完善的调解人员队伍建设
推广建立专业化、社会化人民调解员队伍,建立人民调解员队伍职业水平评价体系,完善人民调解员队伍培训管理机制,培养一批调解专家、调解能手。在法院的人员分类管理和法官员额制改革中,可探索设立专职调解法官制度,实行调解法官与审判法官的适当分离,让审判法官从调解事务和程序事务中脱离出来,让善于做调解工作的司法人员专职调解。探索行政机关工作人员定期或不定期下派、任职工作制度,拓展人大代表、政协委员、律师等第三方参与矛盾纠纷化解的途径,发动平安志愿者、社区工作者、“五老人员”(老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警)等开展矛盾纠纷多元预防调处化解工作。
(六)加强立法和制度创新
充分利用我市享有地方立法权的有利时机,加快矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的立法进程,以条例形式将我市矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制改革的成果制度化、法律化,从法律层面促进与推进矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制建设。同时,通过“三大平台”的实质化运行和多元预防调处化解综合机制的持续发力,切实把“无讼”理想浓缩到社会的基本单元,实现社区(村屯)的“无讼”,并以点带面推动社会“无讼”,助力实现人民安居乐业,社会安定有序,为长春现代化都市圈建设和长春全面振兴全方位振兴发展大局提供和谐稳定的社会环境。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2021-11-01 14:04:21
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