论文提要:
司法独特性决定司法是最终的纠纷解决机制,司法在纠纷解决体系中具有终局性的权威地位,其他解纷方式以司法为核心,这是法治国家的普遍做法。司法为社会提供最终的普遍标准,这些标准也同样是其他解纷机构的瞄准器,在这个意义上,不能把直接解决纠纷作为司法的唯一功能,或者是主要功能, 更重要的是司法提供了标准化的裁判,不仅仅是局限于个案的处理,更是给出了类似纠纷处理的答案。司法在任何法治国家都是稀缺资源、高端资源,必须考虑审理什么类型的案件能发挥最大效用。其参与社会治理的功能发挥更应该是间接性的,作为最终的标准引导和预防矛盾纠纷,从而达到维护社会秩序、平衡利益直至实现公平正义等功能。(全文共11751字)
主要创新观点:司法独特性决定司法是最终的纠纷解决机制,司法在纠纷解决体系中具有终局性的权威地位,其他解纷方式以司法为核心,这是法治国家的普遍做法。司法为社会提供最终的普遍标准,这些标准也同样是其他解纷机构的瞄准器,在这个意义上,不能把直接解决纠纷作为司法的唯一功能,或者是主要功能, 更重要的是司法提供了标准化的裁判,不仅仅是局限于个案的处理,更是给出了类似纠纷处理的答案。司法在任何法治国家都是稀缺资源、高端资源,必须考虑审理什么类型的案件能发挥最大效用。其参与社会治理的功能发挥更应该是间接性的,作为最终的标准引导和预防矛盾纠纷,从而达到维护社会秩序、平衡利益直至实现公平正义等功能。
以下正文
随着经济社会发展,中国特色社会主义进入新时代,社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。在社会治理领域体现为,人民群众对兼具效率与实效的治理体系的呼声愈高,这是民主法治发展的必然结果,也是更好地推动人的全面发展和社会的全面进步的迫切要求。
一、 社会治理的独特力量
治理(governance)原意是控制、引导和操纵,指的是在特定范围内行使权威,在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同,以便实施某项计划。针对一个民族国家而言,社会治理是运用国家制度管理社会各方面事务的过程。
法治是与人治相对的治理方略,是现代国家治理体系和治理能力的重要依托,更是现代社会公民内化于心的价值观念,善法之治会促进社会长治久安和持续进步。法治具有保障规范和维护秩序的功能,通过法的规范和指引,交替运用鼓励和惩戒手段,减少失范和无序,防止震动和混乱;法治具有保护权利、激发活力的功能,是私法高度发展的产物,以权利为本位,激发劳动和创造的潜力,促进社会百花齐放式多元发展;法治具有协调利益和维护正义的功能,权利和义务是法律的基本概念,这些表现为重要利益关系的概念背后站着价值,价值有时是互相冲突和重叠的,协调各种利益关系,确定彼此的边界和次序,而这种法律确认如果符合时代精神的话,就是正义的。法治是循法而治,依照一定的规则和程序运行,科学立法、文明执法、公正司法、全民守法,各个环节有机统一共同保障和维护法治国家、法治政府、法治社会的建设,在这个体系中,司法是一支独特力量。
司法的地位具有独特性。在现实的社会生活中,立法、行政、司法三者是不可分割地共存和制约关系, 立法主决议,行集思广益之事,重民意;行政主执行,行达成目标之事,重效率;司法主判断,行矫正正义之事,重衡平。三者均以市场经济、民主政治、法治文化为基石,不同的配伍及强弱构筑了不同风格和重点的社会治理形式。司法以正义为目的,“在理性的基础上并以人们所设想的正义作为目标来实现社会控制”,司法的价值在于公正,重司法的规则之治是更公正、自由的法治。与立法、行政相比,以判断为主业的司法尽管被动文弱,但却是文明社会里最值得维护和推崇的,正因为如此,司法地位高低成为一个国家政治经济社会有序化程度高低的显著标志。司法的地位不仅仅来源于司法本身,更来源于人民的赋权和信任,来源于综合性社会整合手段即社会治理体系提供的支持和保障,表现为社会整体对社会共同意志及普遍利益处理机制达成的共识性尊崇。
司法的运行具有独特性。法治即规则之治,而司法权的运行更体现了明显的规则性。司法以普遍规则为判断依据,讲究一视同仁、衡平如水。法律的普遍性是逐步得到确立的,不同历史时期司法权运行理由和依据不同,但都与时代的社会生产力发展水平适应。新黑格尔主义法学派创始人、德国法学家柯勒曾说过,“没有永恒的法律,适用于这一时期的法律,决不适用于另一时期。咱们只能力求为每种文明提供相应的法律制度。”在蒙昧时代,传统及习俗是社会强制力的泉源,“神判方式”成了解决纠纷的主要方式,宗教领袖和氏族首领是社会生活的裁判者。随着人类社会脱离蒙昧时代,形成了以教化性的“礼”“天理”等名目出现的道德主导社会秩序的状态,重实体、轻程序,行政与司法一体,导致司法毫无独立,法律形式主义很难产生。基于市场经济和民主制度基础上的现代司法,适应了市场经济竞争有序发展的需要,以理性主义为指导,追求公平正义,讲究程序正义,专业性和独立性越来越强。在法官理性的裁判基础上,在有效运作并发挥其应有作用的前提下,司法获得了社会大众普遍的尊从和内心认可, 逐渐成为与立法、行政鼎立的公共权力,形成保障民主,促进社会进步的重要力量。
司法的表达具有独特性。司法参与社会治理的表现形式是裁判,在不断解决社会纠纷的裁判活动中,通过个案与社会生活的持续互动,凭借法律解释、漏洞填补等技艺,不断微妙地调整着失去平衡的权利和义务,梳理着纠葛缠绕的观念和价值,审慎地保持着与社会共识的同步,用理性而坚定的跬步,来表达迈向正义的理想和信念。随着人类社会历史发展进步,司法的表达也与时代呼应不断演进得更为温和而值得信赖,世界上许多国家的历史和实践早已表明:司法权从神授、君授,至走下神坛、俯身民众,从基于蒙昧的权威走向文明的权威,从暗箱操作到阳光司法,从重在打击犯罪到打击犯罪与保障人权并重,从功利主义的唯工具论到法治作为社会治理方式的认同,这是个艰难的演进过程,也是命令压迫的强制力逐步弱化,平等互动的公信力日渐强化的过程。让每一个人民群众都感受到公平正义,很大程度上有赖于司法活动顺利有序地进行,有赖于司法坚定、温和但不可阻挡的表达。不经常动用强制执行措施的司法才是更高层次的司法,才更有可能更加积极地参与社会治理,发挥司法的预防和社会引领作用,使得现代司法在与社会的互动回应中得以确立强化,从而构建一个法律和社会交融的新世界,并达致大讼无讼的境界。
二、公平正义的最后防线
司法独特性决定司法是最终的纠纷解决机制,“诉讼应有结果,乃是共同的福祉”。一般情况下,司法之后再无救济。正是在这种意义上,习近平总书记深刻指出:“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”
党的十八届四中全会明确提出 “健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。这个框架中,既包含了基本原则、达致目标,也包含了机制间的边界、调整、差序、整合。机制间的边界建立在准确定位各种机制本质、特征基础上,标示机制适合处理的纠纷范围;在考虑社会治理成本、效果等情况下,对边界妥当调整,会促进解纷机制整体上更顺畅、高效;文本排列的内在逻辑从调解到诉讼是规范性、权威性递强的顺序,且诉讼是最后防线;整合各项机制的关键是要有更为细致的系统配套制度,否则会出现最后防线因变成首道防线而崩塌的现象。治理体系中,还要特意提及公证。公证是公证机构对行为、事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。虽然公证更多时候是起到预防作用,但执行证书可以直接申请法院强制执行,实际是直接化解了矛盾纠纷。
解纷机制本质决定性因素包括合意性和强制性、便捷性和经济性、规范性和权威性三对维度。
合意性和强制性维度。这是一组负相关的概念,合意性高则强制性低。合意性深存本能,人是社会化动物,本能抵触撕裂关系的行为。一般说来,纠纷会涉及到权利义务的调整,大多数纠纷都导致原有关系的变动,当事人原有关系越巩固、投入情感越多,关系断裂时引起的震动越大,无论对当事人还是社会都一样。调解的合意性最高,当事人在组织、方式、内容等均具有非常大的自由度,调解协议不具有强制力,但人民调解协议可以通过相对简便的司法确认程序获得法院的强制力保护,其他调解协议在不能自觉履行时,需要进入诉讼;公证的合意次高,在公证机构选择上,一些公证会受到(比如不动产公证需在不动产所在地公证机构)公证法的限制,公证的形式、内容方面都有相关规定,虽然公证主要是事实和行为的证明,但通过执行证书制度,公证也会得到法院强制力保护;与前两者相比,无论是普通的商事仲裁还是劳动争议及土地承包纠纷仲裁在组织形式、工作方式上都与司法接近,当然与司法相比还是合意性较强的,但与前诉的解纷机制比较,当事人可选择的空间小了很多,仲裁生效后可申请法院强制执行;行政裁决及复议均是行政争议解纷机制,是专业行政领域内的判断权,生效后有执法权限的行政机关可自行执行,无权限的需申请法院执行。诉讼的合意性最低,强制力最高自不待言。
便捷性(主要指时间长短、空间远近、程序繁简等)及经济性(主要指成本投入)维度。这两个概念通常情况下正相关。纠纷发生时在时间、空间和程序上最近的解纷机制,给当事人的便捷感最强,而且由于纠纷初起,尚未激化,容易处理。从这个角度讲,调解便捷性高,《中华人民共和国人民调解法》规定,村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。纠纷发生后当事人可以就近就便进行人民调解,调解过程耗时短,极为简便。行业调解是社会团体针对专门领域内主体纠纷的调解,行政调解是行政机关对行政主业范畴内的纠纷的调解,此二者与纠纷的时空距离均不远,譬如发生交通事故后,报警是第一程序,交警第一时间和地点就可以调解,而且目前调解不收取任何费用,当事人只承担少量的交通等费用。根据公证、仲裁相关法律规定,在设置数量上,公证机构大大少于调解机构,仲裁机构比公证机构还少。公证时间一般较短,仲裁应当有仲裁协议,实行一裁终局,仲裁案件除有特殊情况需延长外,应当自立案之日起4个月内审结。公证和仲裁的机构设置、手续及程序比调解复杂,便捷性自然会受到影响。公证和仲裁还需收费,且其收费标准总体上高于诉讼费。至于诉讼,民事诉讼法律对法院的设置及管辖规定的很明确,其程序最为繁复,耗时最长,要求最多。
规范性和权威性维度。这也是一组正相关的概念,越规范、专业的解纷机构,其处理结果越公信、权威。不同机制在机构设置、工作模式、人员构成等方面的不同导致了规范性与权威性的差异,这蕴含着社会整体上对某种解纷机制成本—收益的衡量。如果资源配置和人员素质与解纷机制不配套,可能形成人才和资源的浪费,或因资源匮乏形成人才流失。一般说来,基层虽然设置了人民调解组织, 但人民调解员选任上,不同于公证员、专业行政裁决人员、仲裁员和法官,没有系统的专业法律知识的要求,待遇相应不高,解决纠纷缺乏有效手段,处理问题也不够规范,调解结果随意性很强,有一些甚至违反了法律规定,在社会公众中的公信度也随之降低。公证本身就是证明机关,其按照法律规定出具的公证书具有高于其他证据的证明力,行政裁决及仲裁采用的都是准司法的程序,规范性和权威性均较高,而司法机关则是法治国家里规范性和权威性最强的机构。
司法在纠纷解决体系中具有终局性的权威地位,其他解纷方式以司法为核心,这是法治国家的普遍做法。如下图所示,司法作为最后防线不需要一开始就接纳所有纠纷,也不限于对纠纷的直接化解,大部分纠纷通过制度之网的过滤,到达诉讼时应具有了典型性,司法通过此类纠纷的裁判将引导和矫正其它纠纷解决机制,因此,可以说,司法虽然并未直接处理很多纠纷,但间接处理了很多纠纷。
三、功能失调的系统分析
目前,诉讼依然是直接解决纠纷的主渠道,这与制度设计的治理格局是违背的,对治理功能的发挥和目标实现有很大不良影响,各种解纷机制之间没有形成协调统一、功能互补、程序衔接、良性互动的格局。矛盾纠纷是否直接就进入到最后防线取决于之前防线的容纳和化解能力。人民调解日渐萎缩,行业调解、行政调解有待发展,公证、仲裁化解纠纷数量有限,行政执法、行政裁决和行政复议的潜力有待发挥,很多纠纷不经过滤直接进入到诉讼程序,公平正义的最后一道防线面临着前所未有的压力。改革开放以来,法院受理案件数增长了30倍左右,但法官人数仅增长了3倍左右,两者的增长幅度严重不对等,巨大的案件数量对法院及法官形成压迫,“案多人少”成为主要矛盾,“加班加点”成为工作常态,“司法民工”成为身份标签。
造成这种现象的因素有些是显而易见的,而且有些因素还是社会文明进步的标志。如随着社会发展,越来越多增加人民福祉的利益进入法律范畴,对权利保护范围日趋宽广,劳动合同法、道路交通法等很多法律和司法解释出台后,法院受案量都有相应的上升;再如,生活方式的现代化变革、传统文化对行为约束的减弱等,人们变得不那么厌讼;再如对权利的认知和保护意识的深度觉醒,权利主张者变得对个体自身权益高度关注;再如诉讼服务逐步改善,立案登记制实施等,案件进入诉讼更为便利。但这些因素不能推论出纠纷一定要涌入法院。
国家设置了司法为权利提供最终的救济,但为什么很多纠纷一开始就选择了法院?美国著名社会理论家帕森斯的系统理论认为,任何行动系统都有四个功能先决条件:适应(A)即系统应当能够调适于外部环境并使环境适于自己;达到目标(G)即系统确定目标并动员资源实现目标;整合(I)即系统为其稳定性和一致性协调其组成部分;模式维持(L)即系统必须提供保障其成员动机激发能力的各种手段。这个理论也被称作“AGIL图式”。下面,借鉴“AGIL图式”对解纷机制的功能进行综合分析。
调解分析。解纷机制中最为便捷、合意性最强的就是调解,特别是人民调解,邻里家庭或者村居委会有一个调解委员会,用来调解邻里纠纷和家庭纠纷。目前我国一些发达省份的政府购买服务中,人民调解就被纳入了公共法律服务。人民调解组织“老娘舅式”的调解方法,对家庭、邻里纠纷较为匹配,能够提供相互沟通、舒缓情绪的平台,在过去配合上熟人社会的人际压力,调解效果更好,但现今社会是陌生人社会,传统人际关系的束缚减弱,权利义务意识增强,人们需要明辨是非的判断,这是人民调解无法提供的。也就是说,人民调解纠纷机制对外部环境不适应。能够动员的人际关系资源少,人员素质能力有限,调解结果的稳定性和一致性不足。基层组织疲于应付行政事务,调处纠纷的职能有所弱化,现有待遇也不能招揽到胜任工作的人员,尽管最为便捷,对社会关系破坏小,却日渐萎缩,与司法衔接的调解协议确认程序应用的也较少,一些很简单的纠纷亦以两造诉讼的方式大量进入法院,占用了有限的司法资源。至于行业调解专业性虽强但组织较少,作用有限。 截止2018年底,全国法院设置诉调对接中心3320个,吸纳特邀调解组织22194个,特邀调解员78153人,接受法院委派、委托调解案件186万余件。几年累计调解186万余件与年均几千万件的诉讼案件相比数量微小,而几年累计人均23.8件与人均动辄几百件的诉讼案件没有可比性。行政调解调处的是行政主业内的纠纷,一般有专门的行政人员调解,专业性比较强,特别是法律规定的行政裁决事项缩减后,行政调解起到一定的代偿作用。但在行政事务繁忙的情况下,行政人员调解的积极性并不高。
公证及仲裁分析。公证与商事仲裁在便捷性上不如调解,专业性很强,工作规范,且其结果可申请法院强制执行,与诉讼相比,程序相对简单,但经济成本高,公证费、仲裁费总体上甚至高于诉讼费。也就是说,在经济高度发展的现代社会,巨大的市场需要专业的法律服务,面对复杂的纠纷和人民群众对权利义务明晰的高标准和高要求,公证和仲裁是适应的。相对良好的经费条件也能够吸引并激励高素质专业人才,其结果的稳定性和一致性,也利于其公信力提升,并促进行业发展。但此两者机构数量、受案范围、费用成本的限制,导致调处纠纷的职能受到影响。特殊的是劳动争议纠纷、农村承包土地纠纷的仲裁机构,不同于一般的商事仲裁,机构的发展与市场的关联并不密切,其设立及运行具有一定的行政色彩,机构设置、经费投入、人员配置等有一定保证,适应政府对经济生活有效管理的形势,但其模式维持的激励与其他仲裁机构不能相提并论,这是达成化解纠纷目标的不利因素。这些行政性仲裁是诉讼的前置程序,不服仲裁可诉至法院,生效的仲裁可申请法院强制执行,但由于这两类案由的纠纷案件受理费很低,劳动争议每件十元,当事人均倾向进入诉讼程序,仲裁的前置程序基本没有起到很好的分流吸附化解纠纷的作用。而且,当案多人少或有年度考核压力时会控制收案,笔者所在基层法院审理的劳动争议案件中,有近两成是劳动仲裁不予受理而诉至法院,由法院作出判决的。
行政裁决、行政复议分析。这里不仅仅涉及到这两个明确的程序更涉及到日常的行政执法,因为行政复议是行政执法行为的后置程序。现代社会行政权日益庞大,涉及社会生活方方面面,这也是高效便捷进行社会治理的需要,特别我国是一个有着强大行政权传统的国家,由于和职能密切相关,因此机关设置的纠纷解决机制具有极为便利的条件。行政机关不仅可以解决纠纷,妥善进行事后处理,还可以利用行政职能对倾向性问题进行有效预防。也就是说,行政解纷机制对外部环境是适应的,人民群众也有“有事找政府的”朴素认知。行政机构经费条件和人员素质相对良好,其行政结果相对具有一定的公信力。但行政机关在化解矛盾纠纷时如果怠政懒政,行政执法不力,将导致部分应当也有利于在行政阶段化解的纠纷未得到有效化解,并最终诉至法院。
诉讼分析。在现代法治社会中,司法在社会生活中扮演着及其重要的角色,几乎涉及所有的领域,司法与外部环境是适应的。但当越来越多纠纷淹没法院时,解决纠纷的目标将无法达成,系统的稳定性和一致性将被破坏,模式维持也无能为力,这是任何人都不希望发生的事情。
在分析解纷机制作为行动系统发挥功能的客观要件后,不能忽视行动对象即当事人的主观能动性。个体选择纠纷处理方式时,会有一些本能的倾向。通常在人际情感(商业伙伴、亲友乡邻)的考量下,当事人倾向于首先选择对关系破坏最小的机制。但对解纷机制的选择还有其他影响因素,便利性、经济性(投入成本、官司胜负及执行实现)和机制规范权威程度也是经常考虑的因素,但当事人一般不会考虑国家在机制上投入的成本。当事人最终选择何种解纷机制大多数情况下取决于对上述因素的综合考量,特殊情况下取决于当事人的情绪,当事人在微妙的公平感支配下,选择虽然对关系撕裂最但行为规范、结果权威的方式,依然可以疗救自己的失衡,如当事人不蒸馒头争口气而坚持诉至法院。
虽然诉讼不够便捷、对关系的撕裂大,但规范、专业,成本不高,表面看司法的经济成本包括律师费、诉讼费、鉴定费、执行费、交通费等各项费用,但其中律师费占大部分,在当事人不请律师的情况下,司法的成本并不高,单纯从诉讼费来看,总体低于公证与仲裁,比较三种解纷机制的收费标准,公证大多为小件的证明事项,收取的费用比计件审理的诉讼或仲裁案件高出数倍(不以诉讼费畸低的劳动争议诉讼案件收费为准)。司法的收益很大,能得到有实体规范为依据的足够权威并可以强制执行的裁判。当利益的考量占据显著优势时,在综合衡量的基础上,当事人的意识会压制本能,倾向选择规范性和权威性均最强的诉讼作为解决纠纷的途径。正因为利用诉讼是不赔本的行为,而且即使不诚信的行为也很少受到制裁,作为成本洼地的诉讼甚至吸引了不少别有用心的当事人。“拉手调解”规避债务或执行,虚构事实以换取保全等这些虚假诉讼业界已熟知。此外,笔者在司法实务中也接触到一些新的表现形式。一类是把法院当外包精算机构的。有的保险公司不积极履行保险理赔义务,或者恶意压低理赔,被保险人到法院诉讼后,保险公司往往不请律师甚至不到庭,法院经过复杂的程序为保险公司计算出了其本应当承担的费用,事实上,出险后鉴定定损并理赔是保险公司的基本义务。一类是把法院当背书机构。合同纠纷案件双方当事人开庭时并无争议,只要求判决结果,原因是总公司要求分公司的款项支出要有法院判决书证明。一类是把法院当责任分担机构的。建筑施工合同纠纷,发包单位的负责人涉嫌职务犯罪,其财会部门为规避风险,在工程款结算时,要求承包人到法院诉讼,法院判决后给钱。这些还囿于笔者的亲历,全国范围内,其他的类似情形应当更多。
在认知能力有限的前提下,设计的制度有时会出现非预期效果。出于不同的动机和目的,当事人会做出符合自己利益的不同选择,但司法作为社会治理最后的手段,其化解个案纠纷的直接功能被个体的主动和坚定强化,其更为有价值的预防、引导功能反而被掩盖了。这与目前就医情况非常接近,虽然实行了分级诊疗制,但大医院门庭若市、小医院门可罗雀,有限的资源被过多占用,真正的疑难病症却可能被忽视。从整体看,形成恶性循环后,最终受害者是病人和社会。
四、间接功能的策略选择
司法是公平正义的最后防线,始于纠纷却不应仅仅止于解决纠纷,司法的中立性和被动性、不诉不理的原则,决定司法程序一定是围绕纠纷展开的,司法对公正核心价值的追求,要求司法严格按诉讼程序和证据规则进行,漫长而严格的程序对于法官还是当事人来说,都不是令人愉快的事情,确定的判决结果宣告了纠纷的定论,但司法如果就此止步的话,实则相当于“大山临盆、生了老鼠”。
站在社会整体上考虑成本—收益的关系,司法是最公开、公平、公正的手段,但不是化解矛盾纠纷最经济、高效的手段,正如日本著名法学家棚濑孝雄所言,“纠纷解决制度的有效性如果以‘一定人力或物力为基础平均所解决的纠纷件数’作为标准衡量的话,恐怕近代的司法制度会被视为最无效率而民事调解制度则成为最具效率的纠纷解决方式之一。这不用说只是一种片面的评价而已。如果不考虑司法制度的作用在于通过解决具体的纠纷来维护一般规范秩序,并以此促进大量的纠纷得以自发的解决,要想恰当地评介它的功能是不可能的”。其他解纷机制可以不完善甚至可以缺位,但唯有司法是国家不惜成本必须设立的机构,因为司法为社会提供最终的普遍标准,这些标准也同样是其他解纷机构的瞄准器,在这个意义上,不能把直接解决纠纷作为司法的唯一功能,或者是主要功能, 更重要的是司法提供了标准化的裁判,不仅仅是局限于个案的处理,更是给出了类似纠纷处理的答案。司法在任何法治国家都是稀缺资源、高端资源,必须考虑审理什么类型的案件能发挥最大效用。法院审理的是有类案价值的个案,司法如果囿于解决个案,价值将被矮化。其参与社会治理的功能发挥更应该是间接性的,作为最终的标准引导和预防矛盾纠纷,从而达到维护社会秩序、平衡利益直至实现公平正义等功能。
司法功能作用发挥的间接性是保持司法良性运行的条件。目前在全社会没有形成这样的共识,各种解纷机制各自为政,法院被结案率困住手脚,无法行使更重要的功能。个案纠纷处理不完,无多余精力发挥预防、指引作用,更多的纠纷未经过滤涌入法院,纠纷更处理不完,形成恶性闭环,直至系统奔溃。间接功能发挥需要的条件是:司法公信、司法公开。司法引领教育作用的发挥有赖于其产品即判决获得的便利性,通过公共法庭、裁判文书网等司法公开手段及公开发行媒体对司法的关注等都能促进这一功能。另一方面是加大法制宣传,不仅使案件当事人感受到司法的力量,同时让更多的人民群众也能感受到,当然这种宣传应当专业、优质,而不是媚俗、低劣。
功能发挥的具体路径要开源节流、疏通渠道、搭建平台、内外兼修。
所谓“开源”,指提升非诉解纷机制的容纳和化解能力。人民调解重点是提升专业性,增强适应性。要配备与初级解纷机制定位相适应的有法律背景的专兼职人员,提供的与人员素质能力配套的待遇。或者依托更具规范性和权威性的法院,设立法院附设调解机构。要加大政府对仲裁的支持与监督力度,加大仲裁融入基层社会治理的力度,健全行业自律,完善司法支持监督机制。行政机构在行政执法过程中,要提升纠纷化解的能力,特别是减少因事态复杂棘手而推诿怠政的行为。目前的行政诉讼法律在对当事人权利保护时,绝大多数都提供了复议和诉讼两条途径,如果将行政复议作为诉讼的前置程序,会进一步强化复议的监督修正行政行为的功能,经复议过滤后,诉讼着力解决疑难复杂的案件,着重为行政行为提供一般规则指引,也有利于提升诉讼参与社会治理的功效。
所谓“节流”,指调控流入诉讼程序的纠纷性质和数量。这并不是放弃对当事人的救济,而是通过司法间接功能的良好发挥为当事人和社会提供更优质的服务和更大的福祉。 “节流”与“开源”是并行不悖的。要尊重诉讼作为解纷机制核心地位的制度设计,创造与诉讼地位相应的配套制度。在增强其他非诉解纷机制的吸纳化解纠纷能力的同时,选取一个突破点即调高的诉讼费用,实行律师费由败诉方承担规则,这不是国家是否承担得起司法成本的问题,而是通过惩戒显示正义的力量。相反,如果司法的费用低廉、程序简便到失去质的规定性的程度,如何指望其担负公平正义最后防线和治理体系核心机制的重任。
所谓“畅通渠道”指的是畅通非诉与诉讼间的衔接程序。诉讼和非诉的相互对接不顺畅也影响了和阻碍了其他解纷机制的发展。部门的本位主义阻碍及高位统筹缺乏导致差异化的解纷机制体系无从建立,虽然出台了一些宏观性的意见,但与具体的基础性工作相比,后者费力且见效慢。
调解与诉讼之间的衔接是人民调解确认程序。
从上表可以看出,调解协议确认程序的应用并不好,年均进入一个基层法院的诉讼的案件不过250件,和一个法官的办案数量相当。这表明人民调解本身的数量就不大,进入确认程序的更少。是探索扩大进入确认程序的调解协议的类型,行业调解、行政调解等出具的调解协议均应当纳入程序。也可以将现有的调处中心(快速处理中心)等升级,配备交通、保险、法律等人员,采用仲裁方式,当然目前之所以实行调解确认程序而不是申请法院执行程序,主要还是考虑到调解的专业性不够,在专业性提升后是完全可行的。或者类型案件强制调解及赋予调解书强制执行力。如土耳其于2017年10月25日颁布《劳工法院法》,将强制调解引入劳动纠纷领域,土耳其调解部公布的调解数据显示,截至2018年12月1日共有32.1万个案件申请调解,其中78170件转为诉讼程序。在每4个调解案件中只有1个案件进入诉讼阶段,强制调解制度极大缓解了法院诉讼压力。
公证、仲裁与诉讼的衔接主要是申请执行程序。这个衔接环节主要是通过不予执行等裁定方式进行司法审查,体现了司法的监督和支持,这是保持整个治理体系和谐有序的关键。因为公证、仲裁的高效性是当事人选择解决纠纷的一个重要理由,如果司法审查过多、过细,将导致公证、仲裁解决纠纷的高效性大打折扣,不利于公证、仲裁机制的发展。因此,在最高法院2017年制定的《关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》第20条明确,除不予受理、驳回申请、管辖权异议三类外,裁定一经送达即发生法律效力,均不允许当事人申请复议、上诉或者申请再审。
司法与行政执法、行政裁决、行政复议的衔接。这个程序是通过行政诉讼。在某些行政领域,如果能充分发挥行政手段的化解能力,与司法相比无论是从效果还是资源角度都是更好的选择。行政执法具有高效、主动的特点,而且也具备专业的执行能力。如工程建设领域农民工讨薪问题,建设部、人社部出台《农民工工资办法》,国家全面实行了农民工实名制管理,推行银行代发工资,对工资支付实行监控、实行工资保证金制度、农民工工资(劳务费)专用账户管理制度、欠薪应急周转金制度等,有专门的劳动监察部门开展工作,但地方政府出于经济发展、招商引资的冲动,往往忽视开发商的违法行为,到年底就会酿成普遍的讨薪事件,形成信访。而此时将农民工欠薪引入司法程序也很困难,农民工由于保全证据意识差,举证能力弱,与各地法院年底的结案高峰叠加、司法程序又比较漫长、年底急于拿钱回家过年等原因,其进入司法程序的意愿也不强烈,纠纷解决丧失了最佳时机。事实上,劳动监察部门完全有能力,也具备处理好该问题的专业素质。行政机关的不作为导致司法代行了行政执法权,笔者在裁判文书网以劳务合同为选项输入农民工资出现了大量此类判决。再如违法建筑问题,行政对违法建筑的处置本属其职责,司法对这一内容的调整不外乎通过民事诉讼进行恢复原状的物权保护,通过行政诉讼督促行政机关作为,如果涉及公共利益还有可能由检察机关提起公益诉讼,相对而言则要滞后、被动的多,当事人的权益不能及时得到保护,对社会整体而言是资源浪费。因此,行政机关应充分发挥行政职能,及时高效便捷地解决多发性社会问题。20世纪60年代的日本,为应对工业化、城市化、现代化过程中产生的社会问题,在行政机关主导下,设立了有专门领域专家组成的公害调查委员会、建筑工程纠纷审查会、交通事故裁定中心、消费者处理中心等纠纷处理部门,赋予相关调查取证权,克服了司法程序复杂、专门知识缺乏的缺点,有效地化解了大量矛盾。中国也存在类似的机构,也起到了一定的纠纷化解作用,但由于缺乏赋权、科学流程和实践经验,功能受到影响。
所谓“搭建平台”是指审判与其他纠纷解决机制的配合。对裁判标准及司法产品有意识的共享。要发挥司法建议的积极作用。在审理案件过程中,充分延伸审判职能,不断加强与行业部门协作配合,分析涉案地区、行业、领域是否存在易发问题和管理漏洞,并综合问题成因、表现形式、危害后果等情况形成针对性司法建议,及时通报相关部门。其他解纷机构也要主动与法院沟通,法院也要根据本地需求和条件,对外探索建立与综治部门、行政机关、人民调解组织、行业调解组织、商事调解组织等的对接,建立人员培训、业务交流的平台。要积极推进互联网+的模式,大力发展网络调解、互联网仲裁、智慧法院建设,利用科技搭建沟通和信息共享平台,提高解纷质效。
所谓“内外兼修”是指在创造良好外部环境的同时,也要立足自身在司法内部挖掘潜能。引导当事人选择支付令、实现担保物权、人民调解协议确认等特别程序,采用独任审判、小额诉讼等。根据案件的繁简程度、社会影响大小、法律适用和裁判结果的指导意义等因素,推进繁简分流,实现简案快审、繁案精审、类案专审,最大限度地提高司法资源的效益。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-11-22 17:06:40
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