加快推动长春现代化都市圈建设是省委“一主六双”高质量发展战略的重要战略支点,有助于激活强劲发展引擎,实现率先破局突围,对推动吉林全面振兴全方位振兴具有重要意义。毋庸置疑,认真贯彻中央和省委重大决策部署,为长春现代化都市圈建设提供优质高效便捷统一司法服务和保障,是长春现代化都市圈六地法院(长春、四平、辽源、吉林、松原、梅河口)必须担负起的重大政治责任和光荣历史使命。2021年12月29日,省高院发布《关于建立长春现代化都市圈司法协作机制的意见》,围绕诉讼服务、审判实务、执行联动、交流合作等四个重点领域和核心环节,提出构建19项具体工作机制,为长春现代化都市圈司法协作机制的构建提供了顶层设计。2022年8月26日,长春、吉林、松原等六家法院在松原共同签署《关于构建吉林省内松花江流域跨区域司法保护协作机制的意见》,探索建立生态司法保护新机制,推动制度落实迈出关键一步。
同时,调研组通过调研,也发现当前长春现代化都市圈六地还存在着诸如地区资源配置和功能布局不合理、资源配置行政色彩浓厚、区域发展差距悬殊、区域内统一开放市场体系尚未形成、公共服务水平落差大等实际情况,特别是六地法院在一定程度上仍存在“一亩三分地”的思维定式,能动、协同理念不强,服务保障的合力、效能还未充分发挥,亟需通过构建司法协作机制,破除协同发展中的壁垒藩篱,促进区域经济持续健康发展、区域社会关系和谐稳定。本调研报告拟从打造长春现代化都市圈司法协作机制、当前存在的问题及具体建构路径入手,以期有所助益。
一、打造长春现代化都市圈司法协作机制的重大意义
(一)有利于整合优化司法资源,切实提升司法质效。通过打造长春现代化都市圈司法协作机制,六地法院可以打破地域和辖区边界,立足本地法院实际,相互吸取、借鉴各自的经验和先进做法,有力推动机构、人才、业务、管理各要素充分流动融合,通过融合促进,实现举措共商、资源共享、优势互补和发展互助。克服和排除地方和部门保护主义,促进地区间法律正确统一适用,全力破解阻碍长春现代化都市圈经济社会发展的各种壁垒,进一步提高司法质效。促进六地法院的司法能力建设,加强审判人才的培训和交流,推动法官异地挂职、任职交流等机制落地,打破“一亩三分地”思维定式,坚持能动司法、协同司法、创新司法理念,围绕诉讼服务、审判事务、执行联动、交流合作等关键环节和重点领域,在协同发展中带动区域司法水平全面提升,对涉及到的司法问题提前预判,早做研究,及时应对,妥善处理,确保政治效果、法律效果和社会效果有机统一,为长春现代化都市圈经济社会高质量发展提供更加便利、高效、统一的司法服务。
(二)有利于方便诉讼参与人,维护社会公平正义。长春现代化都市圈六地法院坚持协同发展,打造同城效应,着力打造区域司法协作机制的根本出发点和逻辑底线是方便当事人进行诉讼服务,即坚持以人民为中心的发展思想。例如,推进智慧执行,以“互联网+执行”为坚强支撑,充分发挥互联网平台虚拟交互、电子化、数据化、留痕化的优势,促进执行效率提升。推进智慧服务,以电子诉讼服务体系为核心,通过网上立案、网上开庭、网上送达等信息技术手段,以方便各地诉讼参与人更好的参与到诉讼中来。全力推进长春现代化都市圈六地法院审判机构专业化、专门化和沟通协作,不仅有利于适用长春现代化都市圈建设的司法需求,同时可以有效节约物力、人力等司法资源。应该说,打造长春现代化都市圈司法协作机制的最终目的就在于实现当事人的诉讼权益,推动六城法院的司法服务规范统一,更好地维护社会公平正义。
(三)有利于促进长春现代化都市圈建设,助推经济高质量发展。认真贯彻落实“一主六双”高质量发展战略,为长春现代化都市圈协同发展提供优质高效司法服务和保障,是六地法院必须担负起的重大政治责任和光荣历史使命。按照省第十二次党代会精神和省“十四五”规划的具体部署,长春现代化都市圈建设是“一主六双”高质量发展战略中的关键支点和主体工程,旨在深入落实国家城市群都市圈区域发展战略,打造高质量发展核心引擎。毋庸置疑,高质量发展离不开高质量的法治保障,构建区域司法协作机制就是要为长春现代化都市圈更好发挥“一主”作用提供更加优质高效的司法服务和保障。应该说,推动构建长春现代化都市圈司法协作机制,有助于找准司法服务和保障的切入点、结合点、着力点,着力解决六城间地区资源配置和功能布局不合理、资源配置行政色彩浓厚、区域发展差距悬殊、区域内统一开放市场体系尚未形成、公共服务水平落差大等实际情况,积极发挥司法的统一性、协调性、指导性功能,通过司法解释、审判执行工作保障国家法律统一适用,推动破除协同发展中的利益藩篱,打破行政壁垒,消除地方保护主义,,推动形成公开透明的投资环境、公平公正的竞争规则和合理的利益协调机制,促进长春现代化都市圈经济社会持续、健康、一体化发展。
二、长春现代化都市圈司法协作机制运行中存在的问题
当前,六地法院司法合作还面临一系列困境。近年来,长春现代化都市圈六地法院已经在协助执行、立案、司法鉴定等方面以及松花江流域跨区域生态司法保护等领域展开了一些合作和探索,也取得了一定的成果。但六地法院间的合作仍然面临一些方面的困境。
第一,审理案件数量、法院发展特色上的差异性较大。就 2022年1-6月份各地区法院受理案件情况而言,长春地区法院受理案件8.7万件,结案7.6万件,法官人均结案105.17件。吉林地区法院受理案件3.9万件,结案3.4万件,法官人均结案81.97件。四平地区法院受理案件1.5万件,结案1.3万件,法官人均结案61.94件。辽源地区法院受理案件0.8万件,结案0.7万件,法官人均结案45.31件。松原地区法院受理案件2.4万件,结案2.1万件,法官人均结案88.8件。通过上述数据可以发现,长春现代化都市圈六地法院中,长春地区法院受案量、人均结案数最多。同时,通过调研,我们发现长春法院在审理金融类、知识产权类案件的数量最多,松原、吉林法院审理的环资案件数量较多,四平法院在推动“法官进网格”,有效预防和化解矛盾纠纷方面取得较好经验,辽源法院在高效推进物业纠纷专项整治活动方面取得积极成效,梅河口法院在推动构建“切实解决执行难”的共建共治共享大格局上取得显著进展。应该不难发现,案件数量和类型等情况的不同,导致了六地法院在资源配置、法院建设、人才培养、知识储备的侧重等方面存在明显差异。
第二,行政区划的分割在一定程度上制约着区域司法协作的开展。尽管长期以来,长春现代化都市圈六城区域经济、人员之间往来密切,但却分属不同地市(县),地区之间的行政区划分割依然收到较大的惯性思维影响,缺乏长春现代化都市圈的一体化观念。这种情况,使得六地法院的司法工作以本辖区为主,存在“铁路警察各管一段”的实际情况,未能充分利用区域内高效、边界的司法资源。各地法院的资源的使用没有打通,地方本位主义思想盛行,地方多从本地的利益和实际困难考虑下选择是否采取合作,没有建立统一的大局观念。因此如果只有一方有收益的情况下,司法协作就很难推进落实,唯有各方均可获利的情况下,区域司法协作机制才能正常启动并推进下去。这种情况的出现,是制约区域司法协作机制的关键因素。
第三,诸如“执行难”“送达难”等一些法院的普遍难题,仍然是长春现代化都市圈六地法院需要攻克的重大难题。当前在执行过程中,执行力量分布不均,被执行人信息分散,跨地区执行耗时耗力,执行难度较大,执行效率较低。送达难的问题依然存在,其中尤其以异地送达最为突出,实际情况下,在长春现代化都市圈六地法院异地送达的过程中,如果采用委托送达的方式进行,一般存在时间长、效率低下、送达不规范等问题,如果采用公告送达则更加耗时费力,且成本较高,监管不易,容易导致滥用,从而严重影响司法案件的审判质效,深受涉诉群众诟病。
第四,立法依据供给不足,机制的强制性缺失。在推进区域司法协作机制落地的过程中,立法支撑是基础、是保证,尤其在司法协作突破既有制度安排和辖区地域分割的情况下,法律的保障就显得尤为重要。目前,除了法律有已经明确的少数司法协作的规定之外,长春现代化都市圈司法协作机制的依据还多以政策文件或会议协定的形式出现,例如,2021年12月29日,省高院发布了《关于建立长春现代化都市圈司法协作机制的意见》,围绕诉讼服务、审判实务、执行联动、交流合作等四个重点领域和核心环节,提出构建19项具体工作机制,为长春现代化都市圈司法协作机制的构建提供了顶层设计。2022年8月26日,长春、吉林、松原等六家法院在松原共同签署《关于构建吉林省内松花江流域跨区域司法保护协作机制的意见》,探索建立生态司法保护新机制,推动制度落实迈出关键一步。但是,从根本上看,这些文件大多具有制度建构的宣誓意义,缺乏必要的约束力,致使实践中的区域司法协作没有固定的规范性依据可循,六家法院之间合作与否、合作的强度和深度没有必要的约束,能否有效完成协作功能取决于受托方的主观能动性和配合意愿。同时,六地法院在质效考核排名竞赛中,难免存在竞争和一定的利益冲突,区域司法协作机制的强制力欠缺就会使得协作难以真正落地并发挥有效作用,最终在一定程度上使得区域司法协作的内容和形式呈现出形式化的特征。
第五,司法协作主体范围依然狭窄。从狭义上看,区域司法协作机制仅涵盖六地法院之间的协作配合。但是,从实际效果上看,司法协作的主体绝不仅仅限于传统的司法机关,还包括具有相关职能的检察机关和行政机关。通过全网搜索,我们发现当前长春现代化都市圈内不同地域法院之间、检察院之间的协作较多,而公检法司各法律职业共同体的协作案例较少。特别是在环境资源领域,长春现代化都市圈司法协作主题呈现出内部化的特征,仅仅局限在六地法院内部协作,呈现出平行协作的关系,但实际上公检法司的全链条协作的作用可以发挥的更为明显。应该说,当前长春现代化都市圈司法协作机制的协作主体单一化、内部化的现实状况不符合生态环境多元共治和治理联动的现实需要,使得区域司法协作应有的功能和作用难以得到充分发挥,直接影响到生态环境问题的处理解决和长春现代化都市圈一体化的有效实现。
三、长春现代化都市圈司法协作机制的具体构建路径
构建长春现代化都市圈需要我们在解决地域分割、协作缺乏强制力的前提下,探寻如何将制度设计转变为实践现实的具体路径。以此为出发点,课题组在疫情防控形势趋近,无法赴先进地区实地调研的情况下,通过多渠道广泛收集各类相关材料,力求以它山之石可以攻玉。包括但不限于:《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》《最高人民法院关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》《最高人民法院关于为成渝地区双城经济圈建设提供司法服务和保障的意见》等文件以及最高人民法院相关院领导的重要讲话等材料。同时,我们还充分参照了武汉“1+8”城市圈司法协作机制、南京都市圈司法协作机制等的新闻通稿等等。
(一)充分发挥审判职能作用,依法促进长春现代化都市圈创新、协调、绿色、开放、共享发展
牢固树立落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,深入贯彻省委“一主六双”高质量发展战略,是事关我省发展全局的一场深刻变革。建设长春都市圈司法协作机制的第一出发点应该围绕在六地法院如何提升审判执行工作,立足司法本职,为长春现代化都市圈实现五大发展提供优质高效的司法服务和保障上。
一是加强知识产权审判,服务和保障长春现代化都市圈创新发展。发挥长春知识产权法庭在推动创新驱动发展方面的作用,建立健全区域创新体系,推动创新资源和成果开放共享,为长春现代化都市圈形成协调创新共同体、实现经济转型和高质量发展提供有力司法支持,努力将长春现代化都市圈打造成全省乃至整个东北地区创新驱动经济增长新引擎。依法审理涉及专利、商标和著作权等知识产权案件,惩罚侵犯知识产权犯罪,保护知识产权人合法权益,促进技术创新。依法审理战略性新兴产业中涉及我省六新产业(新能源、新装备、新材料、新农业、新旅游、新电商)和四新设施(新基建、新生活、新环境、新消费)等高新技术产业发展的知识产权纠纷,加大对关键核心技术自主知识产权和种源的保护力度。依法审理区域协同发展中的涉及地区垄断、行业垄断和不正当竞争纠纷案件,助力构建统一大市场,维护市场秩序。认真总结六地法院知识产权审判实践,促进司法标准统一。妥善处理知识产权司法保护和行政保护之间的关系,强化知识产权行政执法与司法衔接。建立健全知识产权诉调对接机制,提高知识产权保护效率。持续深化知识产权司法审判体制改革,积极进行知识产权民事、刑事、行政审判“三合一”工作,确保取得实实在在的成效。
二是加强民商事审判,服务和保障长春现代化都市圈协调发展。发挥民商事审判在优化资源配置、提升公共服务水平等方面的作用,以公平正义的司法理念,正确处理民商事案件中涉及长春现代化都市圈六城区域发展中的重大经济利益关系,促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。有针对性审理好涉及六地之间的租赁合同纠纷、物业合同纠纷、房屋产权分割、拆迁补偿安置纠纷等案件,并总结推广司法实践中行之有效的建立“立审执”绿色通道、“提前介入、全程调解”等工作经验,努力在立案或诉讼阶段实现纠纷的实质性解决。加强长春现代化都市圈地区企业清算案件的审理,依法清理“僵尸企业”,妥善审理因产业结构调整升级、淘汰落后产能引发的企业重组、破产、强制清算和股东权益、职工权益纠纷案件,服务产业优化升级和产业园区建设,促进长春现代化都市圈地区市场流通和供给,释放经济发展动力,拓展创新空间。依法审理金融案件,保护金融债权和金融消费者权益,维护金融创新与安全,推进金融创新良性发展,防范区域性、系统性金融风险。
三是加强环境审判,服务和保障长春现代化都市圈绿色发展。发挥环境审判在促进生态文明建设、实现可持续发展方面的作用,推进建设长春现代化都市圈资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展新格局。认真落实审理环境民事公益诉讼案件适用法律的司法解释和《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设提供司法服务和保障的意见》,积极配合都市圈六地生态修复,配合削减区域污染物排放总量、实施大气污染防治重点地区气化工程和加强饮用水源地保护等政策实施,依法审理环境资源刑事、行政、民事案件,制裁乱垦滥伐、浪费资源、破坏耕地、污染环境等行为,保护人民群众环境权益。加强与行政机关的协调配合,形成有效合力,建立健全从源头上遏制环境违法犯罪行为的机制。
四是加强涉外审判,服务和保障长春现代化都市圈开放发展。发挥涉外审判在推动长春现代化都市圈实现开放发展、培育区域开放合作竞争新优势方面的作用,配合“一带一路”战略实施和我省“一主六双”高质量发展战略,推动航空、海运、物流、仓储等行业发展,努力营造法治化、国际化、便利化营商环境,促进构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制。充分发挥长春智慧法务区设立的东北地区首家国际商事法庭专业化审判优势,依法审理各类涉外商事案件,平等保护中外当事人合法权益,树立司法在国际上的良好公信力,努力将长春现代化都市圈打造成为东北地区具有较高国际影响力的营商环境保护新高地。
五是加强涉民生案件审判,服务和保障长春现代化都市圈共享发展。发挥涉民生案件审判的重要功能,促进在长春现代化都市圈协同发展中实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。通过涉民生案件审判,保障和促进人力资源、劳动用工和人才政策实施的公平公正。妥善审理乡村振兴过程中的各种案件,重点保护农村低保户、困难户、残疾人、妇女儿童合法权益,打击贪污、挪用、侵占扶贫款项的犯罪行为。依法保护良好用工秩序,妥善处理因企业、商户破产、改制、搬迁、撤并引发的劳动保障、工伤认定、社会保险、劳动合同等劳动人事争议,注重平衡好劳动者与用人单位之间的利益,支持和监督劳动保障行政部门依法行使职权。加强与人力社保部门、劳动争议仲裁机构、工会的沟通,充分发挥相关机构的优势,合力化解矛盾纠纷,构建和谐劳动关系。
(二)坚持改革创新,努力构建与长春现代化都市圈协同发展相适应的司法工作体制机制
构建长春现代化都市圈司法协作机制为都市圈六地法院深入推进司法改革创造了良好的机遇和条件,我们应当坚持省级顶层设计和地方探索相结合,尊重司法规律,立足省情、市情相结合,坚决破除审判领域影响长春现代化都市圈发展的体制机制障碍,努力构建与长春现代化都市圈发展相适应的司法工作体制机制。
一是积极探索特定类型案件集中管辖或专门管辖制度。结合六地经济社会特点,充分发挥长春智慧法务区五庭的审判功能和吉林法院、四平法院、辽源法院、松原法院及梅河口法院的各自优势,积极探索知识产权、涉外商事、破产、环境资源以及具有区域联动性特点或社会影响较大案件的专门管辖机制,根据各地法院的不同特点,建立专门管辖机制,促进司法统一,破解地区经济社会发展壁垒。
二是探索建立重大疑难等案件提级管辖制度。长春现代化都市圈六地法院要结合审判工作特点和需求,加强对与促进长春现代化都市圈六城协同发展密切相关的重大、疑难、复杂案件和新型案件提级管辖制度的研究,规范提级管辖中的案件移送、受案审查和裁判结果。
三是研究跨行政区划法院管辖跨长春现代化都市圈重大民商事案件的可行性和必要性,探索完善相关体制机制。设立跨行政区划法院是党的十八届三中、四中全会作出的重大改革部署,我们应当进一步加强对在长春现代化都市圈地区设立跨行政区划法院的可行性研究,配合中央和省里有关部门完善落实改革方案,推动构建形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。探索将六地法院中某地法院的管辖范围拓展到长春现代化都市圈全域,管辖跨行政区划特定范围、特定类型的重大民商事案件。
四是加强司法政策、司法解释的制定和案例指导工作,确保长春现代化都市圈六地法院裁判标准统一。针对长春现代化都市圈六城发展方式不同、发展阶段不同,以及旧有发展模式和地方利益等因素给六地法院案件审理可能造成的影响,进一步加强司法政策、司法解释和案例指导工作,统一区域内案件裁判标准。对在推进区域协同发展和区域协作机制建设过程中的重大疑难法律适用问题,及时研究司法政策,出台指导性意见。对社会影响大、疑难复杂的典型案件,六地法院可在省高院的统筹推动和选编下,共同发布参考性案例。
五是进一步贯彻执行行政诉讼法,助力长春现代化都市圈法治政府建设。充分发挥行政审判、府院联动机制对推进长春现代化都市圈要素市场一体化改革、构建协同发展体制机制、加快公共服务一体化改革的服务保障作用。着力解决跨区域行政诉讼审理难、执行难问题,支持和推动依法行政。及时审理企业疏解中产生的劳动保障、工伤认定、社会保险等纠纷,以及重点项目建设中出现的土地房屋征收拆迁、政府信息公开等案件。通过行政审判体制机制改革、案件管辖调整和依法独立公正审判,有效解决行政干预和诉讼“主客场”问题,形成长春现代化都市圈行政机关负责人自觉出庭应诉、实质性化解争议的良好法治环境,有效发挥行政审判工作在助力法治政府建设中的重要作用。
(三)完善协同机制,有效推进和实现长春现代化都市圈司法协作联动
一是充分发挥六地法院联席会议机制的统筹指导作用。长春现代化都市圈六地法院联席会议全面负责组织和指导省高院有关职能部门、六地法院贯彻落实《关于建立长春现代化都市圈司法协作机制的意见》。通过召开定期会议或临时会议,及时总结、研究、部署工作,通报贯彻落实情况,交流经验,研讨重大疑难法律适用问题,推动长春现代化都市圈地区司法改革,针对审判执行中的特殊性问题提出解决措施,及时将调研成果报送省委和六地地方党委、政府。要加强调查研究,认真研究共性问题,提出科学合理的解决方案。
二是尽快建立长春现代化都市圈六地法院网上统一立案机制。根据建设“智慧法院”要求,长春现代化都市圈六地法院要加强在信息化软件开发、平台建设和大数据应用等方面的合作,实现六地平台共建、信息互通、资源共享、业务协同。尽快建立网上统一立案机制,统一立案标准,确定网上立案系统的使用范围,实现六地间网上直接立案。建立涉长春现代化都市圈协同发展案件发现、识别和统一管理机制。
三是健全司法业务研讨和人才交流机制。紧紧围绕长春都市圈建设的司法需求,加快建设区域重大疑难案件会商机制。以“高精尖缺”为导向,通过集中培训、学术沙龙、微研讨等方式,推动六地法院加大金融、破产、知识产权、环境资源、涉外商事等领域审判业务的交流和培训力度,大力培养德才兼备的高素质司法人才。探索建立以审判业务交流为基础的人才交叉培养协作机制,实现人才资源互通互融。
四是构建都市圈法院常态化调研协调机制。共同调研长春都市圈协同发展中的法律、司法问题,增强司法工作的系统性、针对性和及时性。健全精品案例发布机制和规范性文件联合制定机制,力争推出一批有典型示范意义和类案规则意义的精品案件,统一区域内案件裁判标准。加快建立长春都市圈法院典型案例库、培训课件库、调研资源库,切实满足司法协同的资源需求。加强司法数据的大数据分析应用建设,通过审判白皮书、专项调研报告、司法建议等形式,向地方党委政府提出社会治理、转型升级、矛盾化解等方面的意见建议,打造区域法治高地。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-11-22 17:14:49
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